Det er Fylkeskommunen som har tildelingsmyndighet.
Tromsø kommunestyre besluttet onsdag å begrense oppdrettsaktiviteter i kommunen til «lukkede anlegg». Beslutningen berører en stor næring i regionen, og har allerede skapt reaksjoner.
Vi arbeider med arealplanlegging og bistår akvakulturnæringen i prosesser om tillatelse til etablering av oppdrettsvirksomhet i sjø (lokalitetsklarering). Vår rettslige vurdering er at kommunen ikke har virkemidler til å følge opp sin beslutning. Det er akvakulturmyndighetene, med Fylkeskommunen som tildelingsmyndighet, som har kompetanse til å fastsette rammer knyttet til drifts- og næringsrettede forhold. Kommunen skal avsette arealer til akvakultur, men kan ikke regulere driftsform. Kommunestyrets avgjørelse fremstår i dette lys både ufundert og overraskende. Det kan også stilles spørsmål ved beslutningsprosessen med tilsynelatende manglende høring og utredning.
Beslutningen viser at det er behov for å klargjøre de rettslige rammer kommunen har opp mot akvakulturnæringen, og hvorfor kommunestyrets beslutning faller utenfor disse rammer. Vi understreker at vi ikke har, og ikke ønsker å ta, noe politisk eller faglig standpunkt til om oppdrett bør eller ikke bør drives i lukkede anlegg.
For å drive akvakultur må man ha en akvakulturtillatelse (konsesjon), og denne må knyttes til et geografisk areal (lokalitet). Fylkeskommunen i det aktuelle fylket er tildelingsmyndighet for søknader om lokalitet. I tillegg skal flere andre akvakulturmyndigheter treffe vedtak innenfor sine kompetanseområder: Mattilsynet forvalter fiskehelse og fiskevelferd, Fylkesmannen forurensningsregelverket og kystverket forvalter havne- og farvannsregelverket. Kommunene har, i tillegg til å være en høringsinstans for slike søknader, en rolle som planmyndighet og arealforvalter.
Det er en forutsetning for lokalitetsklarering at kommunen har avsatt areal som åpner for akvakultur. Ved kongelig resolusjon 12. juni 2015 har regjeringen fastsatt en forventning om at kommunen «sikrer nok areal til fiskeri- og havbruksnæringen». Kommunens standpunkt vil kunne medføre et brudd med denne politiske forventning. Etter vår vurdering vil kommunen også komme i brudd med lovverket om de skulle følge opp sin beslutning med en planprosess hvor akvakulturarealer begrenses til lukkede anlegg.
Den rollefordelingen som følger av systemet for lokalitetssøknader begrenser kommunens handlerom. Rettslig betyr dette at plan- og bygningsloven (kommunen) og akvakulturregelverket må avstemmes mot hverandre. Systemet bygger på at kommunen gjennom arealplanlegging kan bestemme hvor det kan plasseres akvakulturanlegg. De nærmere kravene til anleggenes utforming og drift, f. eks. for å unngå miljøskade, smittefare mm., settes av akvakulturmyndighetene. Når Tromsø kommune ønsker å regulere driftsformen på slike anlegg, griper de over i akvakulturmyndighetenes myndighetsområde. De setter dessuten strengere krav enn det som i dag fastsettes av sektormyndighet. Etter vår vurdering vil dette være i strid med plikten kommunen og akvakulturmyndighetene har etter akvakulturloven § 8 til effektiv og samordnet søknadsbehandling av lokalitetssøknader. Plikten innebærer blant annet at hver myndighet skal holde seg til sitt fagfelt, og ikke tilegne seg myndighet som tillegger de andre.
Plan- og bygningsloven setter videre begrensninger for kommunens regulering av driftsform for akvakultur. Kommunen skal i arealplanen angi arealformål tilknyttet det enkelte areal, typisk formål om akvakultur alene eller i kombinasjon med andre formål. Kommunen har en viss mulighet til å sette vilkår for bruk og vern av arealene, men dette skal bare skje i «nødvendig utstrekning» etter plan- og bygningsloven § 11-7 og §§ 11-9 til 11-11. En regulering i form av en begrensning til lukkede anlegg vil etter vårt skjønn gå utenfor det som er «nødvendig» ettersom disse hensyn skal vurderes av rette akvakulturmyndighet med kompetanse til å gjøre slik vurdering. En begrensning til lukkede anlegg omfattes uansett ikke av de vilkår kommunen kan sette etter § 11-11. Etter § 11-10 er et aktuelt vilkår å regulere «fysisk utforming av anlegg», men det følger av loven at dette ikke er et vilkår man kan sette for reguleringer i sjø.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet kom i oktober 2018 med et rundskriv som kommunen skal følge og som gir veiledning i deres arealarbeid. Departementet gir her en klar beskjed til kommunene hva gjelder deres rolle som arealforvalter: «Kommunene bør være svært tilbakeholdne med å sette vilkår for akvakultur som reguleres av annet sektorregelverk, i sine arealplaner. Vilkår for godkjenning og drift av akvakultur fastsettes i lokalitetsgodkjenningssystemet som koordineres av fylkeskommunen.»
Konklusjonen etter dette er at kommunen i arealplanen ikke kan gi bestemmelser som går på drifts- og næringsrettede forhold, som f. eks. å begrense arealet til lukkede anlegg. Regulering av drift tilligger akvakulturmyndighetenes kompetanseområde.
I skrivende stund er kommunestyrets vedtak ikke publisert, og dens presise ordlyd er derfor ikke kjent. I media er det referert til at beslutningen omfatter at «eksisterende konsesjoner ikke forlenges». Dersom beslutningen omfatter et slikt element, er det å bemerke at kommunen gjennom arealplanendring ikke kan gripe inn i en eksisterende virksomhet slik at denne mister sin tillatelse eller må endre driftsform. Etablert virksomhet vil derfor kunne fortsette (i kraft av plan som gjaldt på daværende søknadstidspunkt), men det vil kunne oppstå fremtidige begrensninger knyttet til bl.a. utvidelser.
Man må avslutningsvis også kunne stille spørsmål ved om kommunen har etterlevd god saksbehandlingsskikk her, i form av plikten til å opplyse en sak så grundig som mulig og legge til rette for medvirkning. Hadde dette skjedd vil en tro Troms Fylkeskommune som akvakulturmyndighet hadde tilkjennegitt sitt syn. Kommunestyret sin beslutning er derfor i en rettslig kontekst forfeilet, fordi kommunen her forsøker å treffe beslutninger på områder som tilligger andre offentlige organer. De har dessuten ikke beslutningskompetanse eller «rettslige verktøy» til å gjennomføre sin næringspolitiske ambisjon, slik lovverket er utformet i dag. Dette gjelder ikke minst ambisjonen om å gripe inn i allerede tildelte tillatelser til lokaliteter.
