Fra både regjeringen og akvakulturmyndighetene har det vært fremhevet at myndigheter og næring må jobbe sammen for å etablert nok akvakulturlokaliteter til å dekke næringens behov. Både hensyn til næringsvirksomheten, miljøhensyn og fiskehelse kan tilsi at det er behov for nye lokaliteter – eller endringer av eksisterende lokalitetsstruktur. Dispensasjon etter plan og bygningsloven er i mange tilfeller et egnet virkemiddel for å få på plass nye lokaliteter uten for mye tidsbruk. Hovedregelen i regelverket er at akuvakulturanlegg i sjø ikke kan tillates dersom dette er i strid med gjeldende kommuneplan/kystsoneplan eller reguleringsplan. Om et sjøområde ikke åpner for akvakultur kan det enten igangsettes planprosess for endring etter plan- og bygningslov – eller innvilges dispensasjon. Begge disse planverktøyene kan etter omstendighetene være aktuell for kommunene. Dessverre opptrer flere Statsforvaltere som en bremsekloss ved å hevde at tidkrevende planprosesser alltid er påkrevet. Denne artikkelen vil belyse muligheten til å få innvilget dispensasjon for akuvakulturanlegg i sjø.
Et ikke uvanlig scenario et at en kommune er positiv til at det innvilges dispensasjon etter plan- og bygningsloven, slik at akvakulturanlegg kan etableres i et område der arealplanstatus ellers ikke åpner for slik virksomhet. Det kan være mange grunner til dette. Eksisterende kommuneplaner kan være gamle og med en fordeling av ulike arealformål som er basert på utdatert kunnskap. Nye behov og prioriteringer kan ha oppstått – ny kunnskap ervervet. Næringens behov og kunnskapsstatus endrer seg typisk raskere enn at omstendelige kommuneplanprosesser klarer å henge med. Kommunene opplever ofte at Statsforvalter vender tommelen ned for dispensasjonssøknader. Statsforvalter har etter loven adgang til å påklage et kommunalt dispensasjonsvedtak. I slike tilfeller oppnevnes en sette-Statsforvalter til å avgjøre klagen. Den gjengse erfaring er da at den Statsforvalter som avgjør saken som regel enig med sin Statsforvalter-nabo. Det er også eksempler på at kommuner er blitt fortalt at det ikke er rettslig mulig å innvilge dispensasjon for nye akuvakulturanlegg i sjø. Dette stemmer imidlertid ikke.
Denne artikkelen tar derfor sikte på å klarlegge hva som er gjeldende rett, og peker på noen relevante rettskilder.
Forarbeidene til akvakulturloven
Lovforarbeider anses å være et utrykk for Stortingets lovgivervilje, og er derfor en viktig rettskilde.
At det skal være mulig å innvilge dispensasjon for et akvakulturområde i sjø er også klart forutsatt i forarbeidene til akvakulturloven (Ot. Prp nr 61 2004-2004). Her heter det på s. 68:
«Det presiseres at en vedtatt plan eller vedtak etter de nevnte regelverk ikke automatisk ekskluderer akvakultur i området planen eller vernetiltaket gjelder for. Det vil kun være i de tilfellene der produksjonen vil være i strid med areal- eller verneplanene, at fiskeriforvaltningens plikt til ikke å lokalisere slik produksjon i området for planen aktualiseres. Vedkommende plan- eller vernemyndighet avgjør om tiltaket er i strid med areal- eller verneplan.
Videre vil plan- eller vernemyndighetens dispensasjon fra en areal- eller verneplan for et konkret omsøkt akvakulturtiltak medføre at fiskeriforvaltningens kompetansebegrensning etter denne bestemmelsen ikke lenger vil være en skranke for myndigheten til å gi akvakulturtillatelse. Om vedkommende plan- eller vernemyndighet har fattet et dispensasjonsvedtak vil tillatelse etter akvakulturloven kunne gis til akvakulturtiltaket det er dispensert for, selv om tiltaket før dispensasjonen måtte anses å være i strid med planen eller vernetiltaket».
Som det ses har lovgiver helt klart forutsatt at kommunen som planmyndighet har adgang til å innvilge dispensasjon for et omsøkt akvakulturanlegg, også der gjeldende plangrunnlag ikke åpner for akvakultur. Det kan selvsagt i enkeltsaker være gode grunner både til å innvilge og avslå dispensasjonssøknader – men Statsforvalterne kan ikke på generelt grunnlag sette seg over lovgiverviljen og nekte dispensasjoner på alminnelig basis eller ut fra en politisk overbevisning om hva som er rett og galt.
Det vises også til at et svært betydelig antall av Norges oppdrettslokaliteter til sjøs er innvilget med utgangspunkt i dispensasjon. Det er med andre ord både lovlig og mulig – dersom lovens vilkår for dispensasjon er til stede.
Styringssignaler fra regjering og departement
Det er viktig å understreke at plan- og bygningsloven ikke har andre regler for dispensasjon i sjøarealer enn på land. Det er ikke slik at plan- og bygningsloven, på generell basis, fratar en kommune det planverktøy som muligheten til å innvilge dispensjon til akvakultur i sjø gir.
Tvert imot er det fra sentrale myndigheters side fremholdt at dispensasjon nettopp er ment å være et aktuelt planverktøy for kommunene i forhold til å legge til rette for miljømessig og driftsmessig egnede akvakulturlokaliteter.
I Klima – og miljødepartementets rundskriv H-6/18 om retningslinjer for planlegging og ressursutnytting i sjønære områder heter det:
«Mange kommuner kan ha utdaterte planer for sjøområdene. I slike tilfeller kan det være nødvendig å bruke dispensasjoner til for eksempel flytting eller utvidelse av et område avsatt til akvakultur i kommuneplanen.»
Det fremgår også av departements-veilederen Planlegging i sjøområdene fra 2020 at dispensasjon etter omstendighetene kan brukes som planverktøy, i stedet for kommuneplanendringer eller reguleringsplan, se s. blant annet s. 9, 91, 92 og 96 i veilederen.
I regjeringsdokumentet Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2019–2023, heter det også at:
«Fylkeskommunene og kommunene avsetter tilstrekkelig areal til ønsket vekst i oppdretts og havbruksnæringen gjennom oppdaterte planer, som også ivaretar miljøhensyn og andre samfunnsinteresser.»
Nylig forvaltningspraksis
Det vil alltid være slik at dersom det finnes gode og oppdaterte kommuneplaner som avsetter tilstrekkelig areal til akvakultur, så vil dette redusere behovet for dispensasjoner. Det må også understrekes at det ikke skal være kurant å innvilge dispensasjon fra gjeldende arealplaner, og at de konkrete omstendigheter i den enkelte sak må vurderes nøye ut fra plan- og bygningslovens alminnelige dispensasjonsvilkår. Men i den praktiske virkelighet oppstår ofte situasjoner der plangrunnlaget ikke fremstår oppdatert og relevant. Da kan dispensasjon være aktuelt.
Et eksempel på en klok mellomvei kom i et vedtak fra Fylkesmannen i Rogaland i desember 2020. Vedtaket tok utgangspunkt i at det forelå et reelt behov for oppdretter for å få klarert ny lokalitet, og at en planprosess i kommunen ville ta for lang tid i forhold til å løse den konkrete situasjonen som var oppstått. Fylkesmannen innvilget dispensasjonen, men på det vilkår at dispensasjonen kun gjaldt midlertidig inntil kommunen hadde vedtatt ny arealdel til kommuneplanen. Det ble også presisert at pågående produksjonssyklus kunne fullføres uavhengig av resultatet i ny kommuneplan – når kommuneplan omsider var vedtatt.
Man oppnådde på denne måten at oppdretters behov ble ivaretatt – samtidig som kommunen fikk anledning til å beslutte i en åpen planprosess om en ønsket å arealdisponere dette sjøområdet til akvakultur på varig basis. Og når den dag kommer at kommuneplanen skal revideres – så vil det jo foreligge godt erfaringsgrunnlag for om lokaliteten er varig egnet.
En slik måte å utforme en dispensasjon på kan gi et kompromiss mellom et bastant NEI – og et varig JA uten forutgående planprosess. Denne synsmåten bør også kunne være tjenlig i andre saker.
