Betraktninger om den foreslåtte endringen i akvakulturloven, og forholdet til kollektiv reduksjon av produksjonskapasitet/biomassereduksjon innenfor produksjonsområdene.
Gjennom Nærings- og fiskeridepartementets produksjonsområdeforskrift ble det den 15. oktober 2017 innført et nytt system for regulering av biomassen for kommersielle tillatelser til akvakultur av matfisk med laks, ørret og regnbueørret i sjø.
Produksjonsområdeforskriften har sin bakgrunn i Meld. St. 16 (2014-2015). De tre første sidene av stortingsmeldingen var viet til redegjørelser om verdien av forutberegnelighet, og formålet med å innføre produksjonsområdesystemet var da tydelig: Departementet ønsket å innføre system som gjorde det mulig næringsutøverne å forutberegne fremtidig produksjonskapasitet.
Fakta
Produksjonskapasiteten i den kommersielle havbruksnæringen skulle nå styres på naturens premisser gjennom en handlingsregel («trafikklysene»). Det skulle ikke lenger være slik at den til enhver tid rådende politiske vilje avgjorde spørsmålet om vekst i den kommersielle havbruksnæringen.
Fire år etter at stortingsmeldingen ble godkjent i statsråd er det enda ikke klart hvordan produksjonsområdesystemet legger til rette for forutberegnelighet. Selv om lakselusen er det avgjørende miljømessige parameter er det lite åpenhet rundt beregningsmodellene til departementet, ei heller hensynene som avgjør om trafikklyset deretter fastsettes til grønt, gult eller rødt – den rådende politiske viljen avgjør fortsatt dette.
Den rådende uforutberegnelighet bekreftes av det hastearbeidet som nå pågår for å endre akvakulturloven for å tilrettelegge for kollektiv reduksjon av produksjonskapasiteten innenfor de ulike produksjonsområdene. Selv om det er fire år siden Meld. St. 16 ble godkjent i statsråd vet en altså enda ikke hvordan biomassen skal nedjusteres dersom trafikklyset viser rødt.
Frem til arbeidet med produksjonsområdeforskriften ble publisert var rettstilstanden for biomassereduksjon av én akvakulturtillatelse klar: Reduksjon kunne vedtas i enkeltvedtaks form dersom det var «nødvendig ut fra hensynet til miljøet», jf. akvakulturloven § 9 første ledd bokstav a).
Det finnes så vidt jeg vet ingen eksempler på at biomassen til en akvakulturløyve er redusert med hjemmel i akvakulturloven § 9 første ledd bokstav a) eller etter den opphevde havbeiteloven § 9. Forvaltningens mangel på utnyttelse av bestemmelsen tydeliggjorde imidlertid en klar oppfatning om at terskelen for å ta i bruk § 9 er høy, og at reduksjon kun kan gjøres gjeldende ovenfor de mest alvorlige tilfellene.
Under arbeidet med produksjonsområdeforskriften fant departementet det likevel klart at akvakulturloven § 9 gir hjemmel for kollektiv reduksjon av alle akvakulturtillatelser innenfor ett og samme produksjonsområde.
Etter min vurdering er departementets konklusjon feil, noe som også bekreftes av den lovendringsprosessen som nå forsøkes ferdigstilt før de første nedjusteringene denne høsten. Etter min vurdering foreligger det i tillegg sterke rettssikkerhetsmessige betenkeligheter ved kollektiv reduksjon av produksjonskapasiteten.
Kollektiv reduksjon av akvakulturtillatelser innebærer at departementet treffer sin beslutning på generelt grunnlag. Individuelle vurderinger av hvordan nedjusteringen forholdsmessig påvirker den enkelte er da irrelevant, og selv oppdrettere som oppfyller de strengeste miljøstandarder kan – på grunn av naboens urett – risikere biomassereduksjon, og det uten å gis klagerett på beslutningen.
Departementet ønsker å foreta kollektive reduksjoner av individuelle akvakulturtillatelser i forskrifts form. Etter departementets vurdering foreligger det rettslig adgang til dette, idet en slik kollektiv nedjustering vil påvirke et «ubegrenset antall» personer etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c). Konsekvensen av dette er at akvakulturinnehaverne som påvirkes negativt ikke har krav på forhåndsvarsel om vedtak, klagerett eller ubegrenset rett på partsinnsyn, eksempelvis i de faktiske forhold som begrunner beslutningen om reduksjon.
Etter min vurdering vil en beslutning om kollektiv reduksjon av biomasse klart ikke angå en ubegrenset krets av personer, men derimot klart påvirke rettighetene til ”en eller flere bestemte personer” med den konsekvens av forvaltningslovens regler om enkeltvedtak skal følges, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b).
Det finnes i dag omkring 100 individuelle innehavere av akvakulturtillatelser i Norge. Innenfor de ulike produksjonsområdene er antallet individuelle innehavere i ulik grad nødvendigvis mindre. Produksjonsområde 13 (Øst-Finnmark) består eksempelvis av to akvakulturinnehavere, og den dag produksjonskapasiteten skal nedjusteres i Øst-Finnmark må det være helt klart at nedjusteringen påvirker to konkrete og ”bestemte person”, hvoretter forvaltningslovens regler for enkeltvedtak får anvendelse. Spørsmålet stiller seg sannsynligvis ikke annerledes i eksempelvis produksjonsområde 9 hvor det er omtrent 10 individuelle innehavere.
Spørsmålet om valg av gjennomføringsmåte av nedjusteringene er sannsynligvis uansett kun av teoretisk interesse.
Uansett hvilken gjennomføringsmåte som velges vil den enkelte innehaver ha rettslig krav på at nedjusteringen ikke rammer vedkommende sine ”individual rights” uforholdsmessig hardt etter den europeiske menneskerettskonvensjonen. Ved en rettslig overprøving av nedjusteringsvedtak (både i forskrifts form og som enkeltvedtak) vil domstolen således tvinges til å ta stilling til hvordan beslutningen påvirker den enkelte.
Produksjonsområdesystemet gir god forutberegnelighet som et system for økning av produksjonskapasitet. De rettssikkerhetsmessige utfordringer idet det samme systemet skal gjøres gjeldende ved kapasitetsreduksjon er imidlertid store. Etter mitt skjønn bør departementet undersøke mulighetene for å begrense anvendeligheten av handlingsregelen til økning av produksjonskapasitet, i mens nedjusteringene forbeholdes en tradisjonell og individuell vurdering etter nåværende bestemmelse i akvakulturloven § 9 første ledd bokstav a).
