Grunde Bruland og Erik Staurset Andresen i Wikborg Rein Advokatfirma peker på fire forhold ved vekstforskriftens unntaksbestemmelse som bør presiseres eller endres.
1. Innledning
Nærings og Fiskeridepartementet offentliggjorde den 22. desember 2017 ny forskrift om kapasitetsøkning i 2017/2018 (Vekstforskriften) som implementerer produksjonsområdeforskriftens ordning om miljøbasert vekst i Norsk lakseproduksjon.
Vekstforskriften ble sendt på høring høsten 2017 og er stort sett implementert på samme måte som foreslått i høringsutkastet. Når det gjelder muligheten for å søke vekst basert på unntaksbestemmelsen i produksjonsområdeforskriften § 12, er det imidlertid gjort enkelte viktige endringer som ikke synes godt begrunnet. I en veileder til forskriften har departementet også foretatt noen uriktige presiseringer slik vi ser det, og ordningen gir heller ikke vekst på de grønne tillatelser som ikke er registrert i akvakulturregisteret. I det følgende skal vi kort oppsummere våre synspunkter knyttet til dette.
2. Kvalifiseringsperioden utvides
Vekstforskriften § 12 angir kriteriene for å kunne kvalifisere for vekst etter unntaksbestemmelsen (vekst uavhengig av hvilket produksjonsområde man tilhører). Vilkårene om lavt lusepåslag og medikamentelle behandlinger vurderes på lokalitetsnivå, mens veksten tildeles de tillatelser som er klarert på lokaliteten.
I høringsutkastet ble kvalifikasjonsperioden (perioden for den lave lusegrensen) satt til 1. april 2017 til 30. september 2017. Departementet var vel kjent med at dette potensielt ville kunne åpne for ganske betydelig vekst, men mente at det var gode grunner for å innskrenke kvalifikasjonsperioden denne første gangen bestemmelsen skal benyttes. Departementet uttalte:
«Vi foreslår imidlertid at tildelingen skal baseres på prestasjoner fra 1. februar 2017 og fremover i stedet for den siste produksjonssyklusen (m.a.o. vil prestasjoner fra 2016 altså ikke inngå). Forslaget bygger på at departementet mener det vil være mest rimelig å måle oppdrettsselskapene etter kjente kriterier, og kriteriene i produksjonsområdeforskriften § 12 ble kjent 17. januar 2017. Den siste produksjonssyklusen vil i mange tilfeller strekke seg lenger tilbake i tid enn 1. februar 2017. Forslaget er nedfelt i utkastet til tildelingsforskrift § 12 første ledd.»
Hensynet til forutberegnelighet for næringsaktørene ved implementeringen av det nye regelverket var altså viktigst når forslaget ble sendt på høring den 6. november 2017. Når forskriften ble vedtatt 20. desember 2017 var imidlertid regelen endret slik at også den tilsvarende periode i 2016 skal inngå i kvalifikasjonsperioden. Mens mange lokaliteter ville kunne kvalifisere etter høringsutkastet (lokaliteter med liten fisk i 2017), er vekstmuligheten for de som driver godt og bidrar positivt snevret betydelig inn når den ble vedtatt. Denne endringen er ikke begrunnet fra departementets side, og hensynet til forutberegnelighet er heller ikke berørt i kommentarene til forskriften.
3. Beregningen av veksten som kan tilbys
Vekstforskriften § 17 innehar bestemmelser om beregning av den vekst som vil tilbys for de lokaliteter som er kvalifisert. I korte trekk er dette basert på om man har hatt forventet normalproduksjon på lokaliteten, og man sammenligner den faktiske produksjonen med et «fastsatt landsgjennomsnitt» for kapasitetsutnyttelse på tillatelsesnivå. Dette snittet er satt til 1,692 tonn produksjon per tonn tillatelseskapasitet tilgjengelig. Slik vi ser det er dette gjennomsnittet satt for høyt i forhold til hva som er realistisk å oppnå ved normalproduksjon på lokalitetsnivå.
Departementet har beregnet dette normtallet ut fra et landsgjennomsnitt på 1320 tonn levende vekt produsert per 780 tonn tillatelse. Dette gjennomsnittet er dermed beregnet ut fra samtlige tillatelser i Norge i dag, hvor de aller fleste inngår i et «biomassetak» som innebærer en langt større fleksibilitet for flyt av tillatelseskapasitet enn det man normalt vil kunne forvente på en lokalitet. En lokalitet vil for eksempel være brakklagt i løpet av en to års periode, og i store deler av en produksjonssyklusen vil det være liten fisk i merdene og dermed lav konsesjonsutnyttelse. Når biomassen er liten på en lokalitet er kapasiteten i de respektive tillatelser i bruk på andre lokaliteter selskapet disponerer. Dermed vil utnyttingsgraden per tonn på tillatelsesnivå være vesentlig høyere enn utnyttingsgraden på lokalitetsnivå.
Siden faktoren på 1,692 er beregnet med utgangspunkt i tillatelsesutnyttelse i biomassetaket, mens den anvendes direkte inn mot en forventet produksjon på lokalitetsnivå, er dette en logisk brist som får direkte negative konsekvenser når den tilbudte vekst skal beregnes. Departementet bør derfor rette opp i dette og endre faktoren for gjennomsnittsproduksjon.
4. Feil i veilederen – størrelsen på tilbudt vekst i grønne områder
Det fremgår av vekstforskriften § 17, 2. ledd at tilbudet per tillatelse ikke kan overstige 6 % per tillatelse. I «grønne» produksjonsområder må man derfor også ta i betraktning de 2 % som aktørene kan erverve etter vekstforskriften kapittel 2.
I departementets veileder til forskriften (eksempel i pkt. 2.2.2) anfører departementet at man i de grønne produksjonsområdene skal multiplisere tilveksten på lokaliteten med 0,04 (Årlig tilvekstlokalitet/1,692 x 0,04). Dette begrunnes ut fra at oppdretterne i grønne områder vil få 2 % vekst etter kapittel 2.
Dette beror imidlertid på en sammenblanding av to ulike størrelser – tilvekst på lokalitet og tillatelsesstørrelse. Slik vi ser det er begrensningen på 6 % vekst per tillatelse ikke til hinder for at tilbudet både kan og skal beregnes ut fra 6 % av den faktiske tilveksten på lokaliteten.
Det er først når summen av a) 2 % av tillatelsen og b) 6 % av den faktiske produksjonen på lokaliteten utgjør mer enn 6 % vekst på tillatelsesnivå at begrensningen i § 17 andre ledd kommer til anvendelse. Det er flere grunner til at 6 % tilveksten på lokaliteten ikke nødvendigvis tilsier 4 % vekst per tillatelse. For det første er det ofte slik at produksjonen på lokaliteten ikke oppfyller landsgjennomsnittet per tillatelse (i hvert fall tatt i betraktning våre betraktninger i kapittel 2 ovenfor). Og for det andre kan det være flere tillatelser klarert på lokaliteten enn det lokalitetskapasiteten tilsier.
Det fremgår også klart av ordlyden i § 17 at tilveksten på lokaliteten skal multipliseres med 6 %. Så vil begrensning om at hver tillatelse ikke kan vokse mer enn 6 % ligg til grunn, men det betyr ikke at den faktisk oppnådde produksjonen på lokalitet skal multipliseres med 4% av den grunn. Departementet bør derfor endre veilederen på dette punkt. Det er først når den samlede veksten per tillatelse overstiger 6 % det kan gjøres begrensninger i vekstens størrelse.
5. Avskjæring for tilsagn fra å delta i 2 % vekst i grønne områder
Det er flere selskaper som av ulike grunner fortsatt ikke har fått klarert sine tilsagn om grønne tillatelser på lokalitet.
Uten at det ble tatt inn som del av høringen fastsatte departementet en effektiv avskjæring (i forskriften § 2 tredje ledd) ved at forskriften kun gjelder tillatelser registrert i akvakulturregisteret per 31. desember 2017. Ut fra tidspunktet dette ble kjent, 22.desember 2017, var det ikke praktisk mulig for de aktørene dette gjelder å få innrettet seg og klarert sine tilsagn på lokalitet og dermed få sine tillatelser registrert i akvakulturregisteret innen fristen.
Hadde avskjæringsregelen i § 2 tredje ledd blitt sendt på høring hadde aktørene i større grad hatt mulighet til å innrette seg.
Hensynet til forutberegnelighet tilsier at departement opphever vekstforskriften § 2 tredje ledd slik at også disse tilsagnene om tillatelser gis anledning til å delta i veksten etter kapittel 2.
