Oppdretter fikk avslag på en lokalitetssøknad liggende åtte kilometer fra en produksjonsområdegrense, med den begrunnelse at dette var for «nært» grensen.
Etter ikrafttredelsen av regelverket om produksjonsområder har Mattilsynet innført en ny praksis der de avslår søknader om lokalitetsklarering med nærhet til en produksjonsområdegrense. I Mattilsynets brev av 6. januar 2017 til næringen, er begrunnelsen for praksisen at produksjonsområderegelverket er «basert på at det skal være minst mulig utveksling og smittespredning av lakselus mellom produksjonsområdene» og at «etablering av nye anlegg ved grensen mellom to produksjonsområder innebærer en uakseptabel risiko for spredning av smitte dersom etableringen fører til økt utveksling av lakselus mellom produksjonsområdene».
Praksisen innebærer at Mattilsynet påtar seg en oppgave med å redusere feilkilder for den generelle måling som skal gjøres av lusepåvirkning på villaks etter produksjonsområdeforskriften § 8. Videre innebærer praksisen båndleggelse av store arealer ved hver produksjonsområdegrense, trolig på ca. 20 km bredde eller mer (oppdrettsfrie soner). Dette begrenser nyetableringer i disse arealer. Praksisen kan også få betydning for de mange eksisterende etableringer i disse arealer.
Regelverket eller dets forarbeider gir ikke Mattilsynet et grunnlag for en slik kontroll eller inngripen. Hvorvidt det bør innføres slike regler er et politisk og faglig spørsmål som vi ikke tar stilling til. Det rettslige spørsmålet er om foreliggende regler gir Mattilsynet hjemmel til å vektlegge at en lokalitetssøknad ligger for nært en produksjonsområdegrense. Etter vår vurdering må dette besvares benektende. Hvis lovgiver ønsker at disse hensyn skal ivaretas, bør det på vanlig måte innføres nye regler gjennom endring av lov eller forskrift.
Etablering av akvakultur krever godkjenning av Mattilsynet, og det er etableringsforskriften § 7 som setter rammene for det skjønn Mattilsynet skal utøve. Etter bestemmelsen skal Mattilsynet vurdere om etableringen innebærer «uakseptabel risiko for spredning av smitte», herunder med særlig vekt på «avstand til vassdrag, annen akvakulturrelatert virksomhet og til grupper av akvakulturanlegg». Mattilsynet har i sine retningslinjer oppstilt konkrete avstandskrav til vassdrag og andre anlegg. Kravene er faglig begrunnet i hensynet til smitterisiko, og henger naturlig sammen med Mattilsynets ansvar etter Matloven og etableringsforskriften om å fremme god dyrehelse og velferd. Et akvakulturanleggs avstand til en produksjonsområdegrense, som er en teoretisk grense, påvirker imidlertid i seg selv ikke smittefaren, verken inn til anlegget eller fra anlegget og til det omkringliggende miljø og dyrene der.
Mattilsynet har i sin egenskapte retningslinje vektlagt at produksjonsområderegelverket baserer seg på minst mulig utveksling av smittespredning av lakselus mellom områdene. Vi er enig i dette, og i lovprosessen var man opptatt av å plassere grensene ut fra gunstige avstander mellom anlegg. F. eks. mellom område 2 og 3 var dette utfordrende, og da ba Departementet om innspill fra berørte oppdrettere under henvisning til akvakulturloven § 16 om flytting av oppdrettsanlegg.
Dette viser at departementet var bevisst forholdet til akvakulturetableringer i nærheten av grensene i arbeidet som ledet til produksjonsområdeforskriften. Likevel fremgår det ikke noen plass, verken i forskriften eller dens forarbeider, at Mattilsynet er tillagt oppgave å begrense nyetableringer i nærheten av grensen, eller følge opp eventuelle prosesser om flytting av eksisterende anlegg ved slik nærhet.
Mattilsynet har derfor etter vår mening ikke grunnlag for å tolke ordlyden «uakseptabel risiko for spredning av smitte» i etableringsforskriften § 7 til å omfatte den spredning som kan påvirke målingen mellom to produksjonsområder, selv om dette i teorien kan tenkes å øke risikoen for at beslutninger om regulering av produksjonskapasiteten fattes på feilaktig grunnlag. Denne risikoen kan for øvrig avhjelpes ved at regelverket hensyntar disse generelle feilkilder. Det avgjørende er likevel at lovgiver var bevisst problemstillingen, og likevel ikke tilla noe forvaltningsorgan – heller ikke Mattilsynet – noen oppgaver i denne forbindelse.
Realiteten i Mattilsynets praksis er at de etablerer branngater på flere kilometers bredde ved produksjonsområdegrensene langs kysten. Dette kan i seg selv kan være positivt av smittefaglige grunner, men innføringen av slike gater må ha grunnlag i politiske beslutninger og lov, og dette foreligger ikke.
Branngater var et tema i det tidlige lovforarbeidet, men ikke gått videre på. Sent i lovarbeidet avklarte Departementet hva grensene skulle brukes til, og det ble klart at det sentrale formål med områdene var å måle havbruksnæringens miljøpåvirkning basert på indikatorer. Det fremgår videre at områdegrensene ikke skulle «brukes som faste grenser for å sikre fiskehelse, herunder bekjempe utbrudd av sykdommer» og at «Mattilsynet vil som nå, basert på et faglig grunnlag om den aktuelle utfordringen, fastsette nødvendige tiltak innenfor egne kontroll- og bekjempelsessoner». Den endelige produksjonsområdeforskriften er i tråd med dette. Oppsummert kan det av lovprosessen utledes at Mattilsynet skal fortsette som før, og at de ikke er gitt noen utvidet kompetanse gjennom det nye regelverket.
Vi har nylig bistått en oppdretter som fikk avslag på en lokalitetssøknad liggende 8 km fra en produksjonsområdegrense, nettopp med den begrunnelse at dette var for «nært» grensen. Hvilke grenser som kvalifiserer til «nært» ble imidlertid ikke utdypet i vedtaket. Etter klage ble søknaden innvilget, men ikke på grunn av slik manglende rettslig grunnlag som redegjort for ovenfor, men etter vår subsidiære argumentasjon om at risikoen for spredning av smitte mellom de to produksjonsområder ikke var uakseptabel.
Mattilsynets hovedkontor fastholdt dermed den, etter vår vurdering, uriktige lovforståelsen som fremdeles må antas å være Mattilsynets praksis i disse saker. Muligheten for etablering i nærheten av en produksjonsområdegrense beror derfor etter dagens praksis på om Mattilsynet anser risikoen for spredning som kan påvirke målingen mellom to produksjonsområder for akseptabel eller ikke.
Det er i dag en rekke oppdrettsanlegg langs kysten liggende nærmere produksjonsområdegrensen enn 8 km, i arealer som er regulert og egnet også til fremtidig oppdrettsvirksomhet. Mattilsynets praksis får foreløpig betydning for nyetableringer og endringssøknader knyttet til eksisterende anlegg. Det skapes imidlertid samtidig et press på eksisterende etableringer knyttet til rullering av det kommunale planverk (kystsoneplaner og søknader om endring for slike lokaliteter). En illustrasjon på hvilken retning dette kan ta er Bodø kommune, der kommunestyret i juni vedtok å fjerne akvakultur som formål i et sjøareal, nettopp med henvisning til Mattilsynet sin begrunnelse i den nevnte klagesak. Dersom Mattilsynet får aksept for en slik begrensning er det bare et spørsmål om tid før dette også får betydning for allerede etablerte anlegg, Etter vår vurdering bør en slik utvikling ha en tydelig forankring i lov og forskrift og ikke vokse frem på grunnlag av en forvaltningspraksis.
