For noen dager siden kom en konsekvensvurdering for tre havbruk til havs områder ut på høring. Havbruk til havs (HTH) representerer på flere måter den ultimate utfordringen for norsk havbruk. Både myndighetene og næringen utfordres, da de må innovere betydelig i flere dimensjoner.
For HTH er det nødvendig at myndighetene forkaster viktige elementer i dagens regulering av innaskjærs havbruk. Staten må bygge et regulatorisk regime som på flere områder er vesensforskjellig fra det vi kjenner i dag. Havbruksselskaper må på sin side investere titalls milliarder i storskala verdikjeder. HTH investeringer stiller andre krav enn innaskjærs havbruk til langsiktighet, teknologiske løsninger, biosikkerhetstrategi, HMS og kapasiteter i verdikjeden.
Denne artikkelen forsøker å belyse noen faktorer som er kritiske for at HTH skal bli bærekraftig, utløse milliard investeringer, og dermed også bidra globalt til å innovere og skalere matproduksjon i klodens svært lite utnyttede åpne havarealer.
HTH krevende investeringsprosjekt
Våre investeringsanalyser av HTH indikerer at vi må være nøkterne når det gjelder den finansielle avkastningen fra HTH, og ha en god forståelse av driverne for lønnsomhet. HTH kan bli lønnsomt hvis man lykkes med myndighetenes rammeverk, teknologi, biologi og andre vesentlige aspekter ved driften. Men sammenlignet med investering i innaskjærs åpne anlegg kan avkastningen bli lavere. Ut fra de analysene vi har gjort kan det hevdes at avkastningen målt ved f.eks. internrente kan ligge på grensen av markedets normale risikojusterte avkastningskrav, se f.eks. rapporten «Mulighetsstudie for Norskerenna sør». Og da snakker vi om prosjekter hvor investeringskostnaden for ett HTH anlegg med verdikjede infrastruktur starter på 5 milliarder kroner, men kan bli flere titalls milliarder kroner for en struktur med flere anlegg. Vi observerer at profesjonelle finansmiljøer som kan ha en rolle i framtidig kapitalinnhenting estimerer høy CAPEX og har et høyt avkastningskrav i HTH.
Økonomiske drivere
Det er betydelig usikkerhet knyttet til investeringskostnaden (CAPEX) for HTH anlegg. Estimater av CAPEX for HTH anlegg som verserer rundt, er på i størrelsesorden 200-300 kr per produsert kg. Til sammenligning kan et konvensjonelt innaskjærs anlegg ha en CAPEX rundt 50 kr per kg. Det sier seg selv at en viktig utfordring her er å få ned selve byggekostnaden gjennom innovasjon i anleggskonsepter. Anleggets produksjonskapasitet (skalaøkonomi) og serieproduksjon av anlegg er drivere, men anlegget og driften av dette må selvfølgelig tilfredsstille alle krav til HMS, biosikkerhet og fiskevelferd. I tillegg blir det avgjørende å ha driftsmodeller som gir høy biomasse kapasitetsutnyttelse. Dette har implikasjoner for myndighetenes regulering av produksjonen, og vi vil komme tilbake til at innaskjærs MTB regulering nok ikke er løsningen for HTH.
Som i innaskjærs havbruk vil realisering av skalaøkonomi avhenge av at en HTH operatør har flere anlegg i drift. I tillegg skal det investeres i kapitalutstyr for smolt, postsmolt, brønnbåter, fôrfartøyer, m.m. Når verdikjeden er i full drift bindes det opp svære kapitalverdier i biomasse fra smolt til matfisk. Vurderingen av investeringsprosjektets risikoelementer og avkastning må omfatte hele verdikjeden, da flaskehalser og uønskede hendelser i ett ledd får konsekvenser for bunnlinjen helt ut i havet.
Den kritiske tidligfasen
I HTH er spørsmålet om det er «first mover advantage» eller «first mover disadvantage». Den første aktøren som tar en irreversibel beslutning om bygging av HTH anlegg og annen infrastruktur iverksetter et storskala pilot-prosjekt med læring i mange dimensjoner. Det handler selvfølgelig om hvordan teknologiene fungerer og hvordan laksen vokser og overlever. Men det handler ikke minst om hvordan lover, forskrifter og praktisk forvaltning påvirker handlingsrom, HTH prosjektenes gjennomføringshastighet, og bidrar til risiko på andre måter. Denne læringsprosessen kan bli kostbar for pilot-selskapet. Med store «up-front» investeringer så vil vesentlige forsinkelser fram til den første slakteklare laks i full skala ha store konsekvenser for avkastningen.
Det er helt nødvendig at myndighetene i pilot-fasen utøver fleksibilitet, og har kapasitet og vilje til å ta raske beslutninger. Det kan innebære at de ulike forvaltningsaktørene (Fiskeridirektoratet, Mattilsynet etc.) har dedikerte enheter og medarbeidere som gis det nødvendige mandat til å foreta beslutninger som sikrer framdrift innenfor forsvarlige rammer. Det er ikke tid til å vente på lengre utredninger etter at HTH prosjekter i milliardklassen har startet.
Biosikkerhet
HTH områder vil ha en betydelig biomasse av laks, lengre perioder med vær som forhindrer operasjoner, og lengre avstander til land enn i innaskjærs havbruk. HTH selskapet Utror har et forslag om en stående biomasse på 50.000 tonn fordelt på fire lokaliteter i en HTH sone på 150 km2. Til sammenligning har innaskjærs området Frøya Nord, som har om lag samme areal, en stående biomasse på rundt 100.000 tonn fordelt på mer enn 20 lokaliteter.
Vær og avstand gjør at behovet for å redusere risikoen for uønskede biologiske hendelser øker i HTH. Det får konsekvenser for biosikkerhetsplaner og investeringer i kapasiteter for håndtering av ulike biologiske hendelser. Behovet for å tidlig predikere sykdomsutbrudd, økning i lakselus-populasjon, alge- og manet-invasjoner øker vesentlig når man går utaskjærs. Dette skyldes at det tar lengre tid å mobilisere ressurser, man har behov for større kapasiteter (fartøy etc.), og det er større risiko for at været begrenser operasjoner.
Et HTH område kan ikke akseptere en fragmentering av ansvaret for biosikkerhet slik som man ser i noen områder innaskjærs. Det bør være en langt sterkere koordinering av biosikkerhetstiltak i et HTH område, slik at aktører ikke skaper økt unødvendig risiko for hverandre og for HTH området totalt sett. Dette får konsekvenser for produksjonsplaner, og kan være kostnadsdrivende i den grad anlegg og andre ressurser ikke kan utnyttes effektivt. HTH aktører kan ha økonomiske insentiver til å foreta tiltak som kan øke biosikkerhetsrisikoen. Myndighetenes HTH rammeverk bør ivareta behovet for en helhetlig biosikkerhetsplan for et område, en plan som også kan forhindre opportunistisk adferd fra enkeltaktører. For å sikre en tilstrekkelig koordinering bør det være et myndighetspålagt partnerskap mellom selskaper i et område som regulerer beslutninger om biosikkerhet og andre forhold. Læring om partnerskapsmodeller kan hentes fra offshore petroleum, hvor partnerskap er pålagt for petroleumsfelt for å sikre en effektiv utnyttelse av petroleumsressursen.
Læring fra selskaper
Selskapene Salmar Aker Ocean (SAO) og Utror er blant de ledende aktørene i utviklingen av havbruk til havs. SAO har pauset HTH satsningen sin grunnet usikkerhet rundt grunnrenteskatten. Men samtidig har SAO to eksponerte anlegg i drift – Ocean Farm 1 og Arctic Offshore Farming – som gir verdifull praktisk kunnskap på veien ut mot det åpne havet. Det er grunn til å tro at den dagen SAO vurderer at tilstrekkelige rammebetingelser er på plass, så kan selskapet bygge på kompetanse fra eksponert havbruk og bevege seg raskere enn de fleste. Noe av det mest interessante med Utror er at selskapet har jobbet mye med rammeverk, og kommunisert åpent og detaljert (bl.a. på sin web-side som har et lite bibliotek av dokumenter) hva HTH satsning krever og hva de mener dette betyr for myndighetenes rammeverk. Med den usikkerheten og det læringsbehovet det er i HTH er det svært viktig at selskaper deler av sin kunnskap.
Størst mulig bærekraftig verdiskaping
For samfunnet er målet er å skape et størst mulig samfunnsøkonomisk overskudd på havressursene i et HTH område, gitt at HTH aktivitetene oppfyller krav til akseptable miljøeffekter, fiskevelferd og HMS. Myndighetenes oppgave er å lage reguleringer som maksimerer dette samfunnsøkonomiske overskuddet. I HTH vil vi skille mellom to ulike hensyn ved utforming av reguleringer: (1) Redusere «markedssvikt» knyttet til miljø, fiskehelse-/velferd og HMS, og (2) bidra til høy verdiskaping og produktivitet i verdikjeden, og dermed effektiv bruk av knappe innsatsfaktorer som kapital og arbeidskraft.
For å muliggjøre lønnsomhet og høyest mulig økonomisk verdiskaping i et HTH område er det nødvendig med reguleringer som ivaretar følgende elementer: (a) For å sikre utnyttelse av skalaøkonomi må trolig et HTH selskap få lisenser til en struktur med flere brakkleggingsområder og flere lokaliteter i hvert brakkleggingsområde, (b) brakkleggingsområdene og lokalitetene må ha en geografisk konfigurasjon som reduserer smittepress mellom lokaliteter med fisk i anlegget, (c) på en lokalitet må biomassen av fisk i anlegget begrenses bare av tilgang til oksygen og andre biofysiske faktorer, (d) biosikkerhet og hensyn til fiskevelferd, HMS og ytre miljø må ivaretas av et funksjonsbasert regelverk med krav til sikkerhetsstyring og klar ansvarsplassering hos HTH operatørselskapet.
Regelverket bør altså ikke sette et fast tak på biomasse slik som det gjøres i innaskjærs havbruk med MTB, da det ikke gjør det mulig å realisere skalaøkonomi fullt ut. Det er de biofysiske forholdene sammen med teknologi og drift som skal begrense biomassen.
Funksjonsbasert regelverk og sikkerhetsstyring
Regelverket bør i stor grad ha funksjonskrav, altså at reglene ikke spesifiserer nøyaktig hvilke tekniske løsninger eller metoder som skal brukes, men i stedet angir hvilke funksjoner, mål eller resultater som må oppnås. Vi vet i dag ikke hva som er de beste løsningene for utstyr og drift, og derfor er det viktig at aktører får frihet til å innovere og velge hvordan de vil oppfylle kravene, gitt at de overholder de overordnede målene som regelverket setter. Det må være en sikkerhetsstyring, som omfatter systematiske prosesser for å identifisere, vurdere og håndtere risikoer for å oppnå en sikker drift. Dette handler også om å utvikle forebyggende og konsekvensreduserende barrierer for risiko knyttet til HMS, dyrevelferd og ytre miljø.
Funksjonskravene bør over tid utvikles i et samarbeid mellom myndigheter og næringsaktører, støttet av relevante kunnskapsmiljøer. Dette betyr også at det er avgjørende med en god samarbeidskultur mellom myndigheter og næring. Prekvalifisering av HTH aktører er nødvendig for å sikre at det er nødvendig kompetanse på alle kritiske områder fra dag èn.
Organisering av forvaltning
Det er kritisk å etablere tydelig ansvar, oppgaver og ressurser hos myndigheter før de første store investeringsbeslutningene skal tas. Dette innebærer et skille mellom (1) ressursmyndighet som forvalter de samfunnsøkonomiske ressursverdiene på vegne av samfunnet og (2) tilsynsmyndighet med ansvar for HMS, dyrevelferd og det ytre miljø. Sokkeldirektoratet er ressursmyndighet for petroleum, havvind og havbunnsmineraler. Skal Fiskeridirektoratet ta en rolle som ressursmyndighet for innaskjærs havbruk er det viktig at de har fokus på bærekraftig verdiskaping basert på havressursen i HTH både i tildelingsfasen og driftsfasen.
HTH er en stedbunden aktivitet. I det åpne havet er Havindustritilsynet («Havtil») koordinerende myndighet for tilsyn med stedbundne aktiviteter som petroleumsvirksomhet, havvind og havbunnsmineraler. Sjøfartsdirektoratet har tilsyn med ikke-stedbunden aktivitet som sjøfart og fiske. Flere hensyn kan tale for at Havtil også bør ha tilsyn med HTH. Mattilsynet vil i samarbeid med koordinerende tilsynsmyndighet være en viktig aktør i tilsynet også utaskjærs.
Det viktigste nå er å få de nødvendige avklaringer om hvem som skal ta myndighetsrollene. For å sikre robusthet og kompetanse er det også nødvendig å bygge opp fagmiljøer med kritisk størrelse og kontinuitet som kan sikre god forvaltning. Samfunnet trenger kompetente forvaltningsaktører som samarbeider godt med næringen.
Grunnrenteskatten en «showstopper»
Innføringen av grunnrenteskatten har påført HTH en vesentlig risiko, som i verste fall kan stoppe alle investeringer. Det paradoksale er at risikoen skyldes at grunnrenteskatt ikke har blitt innført i HTH. Den store frykten er selvfølgelig at myndighetene skal innføre grunnrente skatt etter at HTH har blitt lønnsomt, og dermed ødelegge den finansielle avkastningen av milliardinvesteringer. Havbruksnæringen har bedt om at grunnrenteskatt blir innført i HTH, men dette har blitt avslått. Det er grunn til å spekulere i at en innføring av grunnrenteskatt først kan skje dersom det kommer en ny regjering etter valget i 2025. For grunnrenteskatten i vindkraft ble det et forlik i Stortinget om en ordning som gav mer akseptabel lønnsomhet for eksisterende kraftanlegg. I tråd med dette kan det tenkes en mellomløsning i forhold til innføring av grunnrenteskatt fra dag èn: Før de første beslutninger om store investeringer foretas kan myndighetene, med bred forankring i Stortinget, signalisere tydelig at dersom HTH grunnrenteskatt innføres senere så vil det være fradragsordninger som sikrer lønnsomheten i eksisterende prosjekter. Så får HTH investorer selv vurdere troverdigheten av slike politiske signaler.
Neste fase blir viktig
Myndighetene har tidligere sagt at den formelle prosessen med utlysning av områder og konkurranse om forhåndstilsagn kan starte opp første kvartal 2025. Det blir svært spennende å se hvilke rammebetingelser som tilbys. Vi har argumentert for at myndighetene har en helt avgjørende rolle i å legge til rette for langsiktige investeringsprosjekter med tilstrekkelig stor skala og langsiktighet. Et kritisk beslutningspunkt er når en HTH aktør skal signere milliardkontrakt med verft på bygging av det første HTH anlegget, eller kanskje flere anlegg for å sikre skalaøkonomi. Denne signeringen må gjøres med trygghet for at produksjonen over tid kan skaleres opp planmessig. På dette tidspunktet må alle de viktige elementene i det komplekse reguleringsregimet for HTH være på plass.
For ordens skyld: Denne artikkelen bygger delvis på kunnskap fra prosjektet «Lavutslipps verdikjede for havbruk til havs» (www.gronnplattform.stiimaquacluster.no), som artikkelforfatteren leder. Dette er et «Grønn plattform» prosjekt på 184 MNOK, med 93 MNOK i statlig støtte gjennom Forskningsrådet og Innovasjon Norge. Prosjektet har deltakelse av både havbruksselskaper (herunder SalmarAkerOcean og Grieg Seafood), leverandørindustri og forskningsinstitusjoner. Videre har UiS med artikkelforfatteren som prosjektleder, sammen med Utror AS, Norsk Industri, BluePlanet AS, NTNU Samfunnsforskning, Veterinærinstituttet og Norce, nylig blitt tildelt et prosjekt av Norges forskningsråd som skal bidra til innovasjon i reguleringer og forretningsmodeller for HTH.
