Forslaget til ny bekjempelsesplan for PD inneholder noen viktige endringer.
Adgangen til å båndlegge lokaliteter utvides til å omfatte de som har hatt kontakt med smittede anlegg ved båttrafikk el.l. Og nye kontrollområdeforskrifter skal kunne vedtas uten høring. Det mest overraskende ved høringen er etter mitt syn at myndighetene ikke begrunner et PD-regime som aksepterer at sykdommen eksisterer i noen deler av landet, mens den bekjemper sykdommen med inngripende virkemidler andre steder.
- Innledning
Pankreas Sykdom (PD) er en sykdom som mange oppdrettere på Vestlandet og i Trøndelag må leve med. Sykdommen finnes ikke i Nord-Norge og på Sørlandet. Denne situasjonen er utgangspunkt for det regelverket som fremgår av PD-forskriften fra 2017. I tillegg til forskriften har Mattilsynet arbeidet med utviklingen av en plan for å bekjempe PD, og denne planen er nå sendt på høring av Nærings- og Fiskeridepartementet med høringsfrist 1. september 2019. Denne artikkelen beskriver og kommenterer planens regelverk for oppdrettsanleggene.
Jeg presiserer for ordens skyld at alle synspunkter som fremkommer i saken er mine personlige, og artikkelen er ikke skrevet på oppdrag fra noen av våre klienter.
- Ny plan for bekjempelse av PD på høring
I artikkelen vil jeg gi en fremstilling av det viktigste juridiske innholdet i den bekjempelsesplanen som er på høring med utgangspunkt i oppdretternes situasjon. Ved gjennomgang av planen er det i flere tilfeller vanskelig å se hva som er en beskrivelse av eksisterende regler og praksis og hva som er nytt.
Sett fra et juridisk synspunkt er det viktigste innholdet i planen at den inneholder de rettslige virkemidlene for bekjempelse av PD og den beskriver reglene for saksbehandlingen ved iverksetting av virkemidler. Hvilke virkemidler som er nødvendige er et sykdomsfaglig spørsmål som jeg ikke har forutsetninger for å mene noe om. Jeg vil imidlertid kort beskrive de viktigste virkemidlene overfor oppdrettsanleggene. Saksbehandlingsreglene er et juridisk regelverk, og jeg vil både beskrive dette og foreslå forbedringer. Saksbehandlingsreglene tar ikke tilstrekkelig hensyn til at de partene som en sak får konsekvenser for skal få uttale seg før endelig vedtak treffes, og forskriftsutkastet sikrer derfor ikke at en sak blir skikkelig utredet før vedtak treffes. Det er etter min oppfatning fullt mulig å sikre dette uten at behovet for å reagere raskt ved sykdomsutbrudd svekkes.
Det er også en svakhet at de dokumentene som nå er lagt frem ikke inneholder en overordnet begrunnelse for hvorfor Nærings- og fiskeridepartement og Mattilsynet mener at strategien for å håndtere PD er hensiktsmessig og forholdsmessig. Det spesielle med strategien er at den på den ene siden aksepterer at PD finnes i store deler av landet og på den annen side iverksetter meget inngripende tiltak for å hindre spredning til de deler av landet hvor sykdommen ikke finnes. Jeg mener selv ikke noe om strategiens innhold, men jeg mener at myndighetene burde ha skrevet en overordnet begrunnelse både fordi det er viktig å gi klart uttrykk for myndighetenes syn og fordi det kunne gitt grunnlag for verdifulle innspill fra ulike aktører.
- Hovedelementene i PD-regelverket
3.1 Nasjonal PD-sone og overvåkningssonene
Et hovedelement i regelverket for PD er at sykdommen er endemisk i sjøområdene langs en del av kysten mellom Jærens rev i Rogaland og Skjemta helt nord i Trøndelag. Det betyr at sykdommen i dette området er etablert og opptrer til stadighet. Dette området betegnes som PD-sonen i PD-forskriften fra 2017.
I områdene nord og sør for PD-sonen er det overvåkningssoner. Målet med forskriften er å holde sykdommen vekk fra disse områdene.
Dette bildet kompliseres noe av at sykdommen har to ulike subtyper av Salmanoid alphavirus (SAV) betegnet som SAV 2 og SAV 3. SAV 2 finnes i utgangspunktet ikke i PD-sonen sør for Stadt. I disse områdene er det derfor regler for å hindre at SAV 2 får etablert seg. SAV 3 er på den annen side ikke etablert nord for Hustadvika, og her er utgangspunktet derfor at fisk i anlegg der det påvises SAV 3 skal slaktes ut.
PD-forskriften inneholder både regler som gjelder generelt og regler som er ulike i sonene. Jeg vil i den videre fremstillingen presentere ulikhetene der de er aktuelle.
3.2 Prøvetaking
Kravene til prøvetaking ble innført i 2017, og det er ikke vedtatt vesentlige endringer i omfanget av prøvetaking nå. Endringene som er gjort i PD-forskriften om prøvetaking omhandler først og fremst kravene til hvordan prøvene skal tas for å avdekke eventuell smitte mest effektivt. Dette er også kommentert i bekjempelsesplanen.
For anlegg der det ikke er påvist PD skal det normalt tas ut prøver fra mint 20 fisk hver måned etter PD-forskriften § 4. Ved mistanke om PD skal det gjennomføres et prøveopplegg etter PD-forskriften § 6 som beskriver hvor omfattende prøver som må tas for at en konkret mistanke kan anses avkreftet.
3.3 Båndlegging
På bakgrunn av resultatene etter prøvetakingen kan det fastslås om det foreligger påvist PD eller mistanke om PD i et anlegg. Dette er definert i PD-forskriften § 3 c) og e). Etter § 3 c) foreligger det mistanke om PD ved ”Påvisning av SAV med PCR eller dyrking, kliniske eller patologiske forandringer forenlig med PD, eller påvisning av antistoff mot PD (serologi)”.
Dersom det foreligger mistanke eller påvisning av PD er det etter PD-forskriften § 8 første ledd forbudt å flytte fisk ut av eller inn i anlegget. Dette er en automatisk effekt av prøveresultatene som oppstår uten at Mattilsynet treffer vedtak om det. I forslaget til bekjempelsesplan er det imidlertid fastslått at Mattilsynet som hovedregel skal bekrefte en slik båndlegging med et eget enkeltvedtak.
Det er viktig å merke seg at regelen i PD-forskriften § 8 første ledd også gjelder innenfor PD-sonen.
Høringsnotatet inneholder også et forslag om utvidelse av Mattilsynets adgang til å båndlegge anlegg. I et forslag til nytt andre ledd i PD-forskriften § 8 heter det at båndlegging også kan skje dersom anlegget «har hatt smittekontakt» med et annet anlegg der det er mistanke om eller påvist PD. Bekjempelsesplanen gir eksempler på smittekontakt og viser at Mattilsynet her har tenkt bredt og vært opptatt av å fange opp alle muligheter for smittespredning. Et praktisk eksempel er at båter beveger seg fra nærheten av anlegget med mistanke om eller påvisning av PD til nærheten av anlegget som båndlegges etter den foreslåtte bestemmelsen. Dagens muligheter for å spore båttrafikken elektronisk innebærer at det er enkelt å avdekke at slik trafikk har skjedd.
Forslaget til bekjempelsesplan er litt uklar om hva som skal til av saksbehandling ved vedtak om båndlegging etter det foreslåtte § 8 annet ledd. Slik jeg forstår planen vil det normale være at slik båndlegging skal varsles via Mattilsynets elektroniske meldingssystem (MATS) med fire dagers uttalerett. Dette er langt kortere frist enn det som kreves etter forvaltningsloven, og forutsetter etter min oppfatning at båndleggingen anses som et saksbehandlingsskritt i en prosess som leder frem til endelige vedtak om hvordan den aktuelle situasjon skal håndteres. I den videre prosessen må Mattilsynet sørge for at de involverte i saken får rimelig tid til å sette seg inn i saken og uttale seg. Forutsetningen for det jeg her skriver er også at det ved båndlegging etter det foreslåtte § 8 annet ledd ikke vil være snakk om akutt fare for smittespredning fra det anlegget som skal båndlegges. I disse tilfellene vil man jo ikke ha noen prøveresultater som gir mistanke om smitte i anlegget.
3.4 Utslakting
Betydningen av de ulike sonene viser seg særlig ved Mattilsynets forslag til praksis for utslakting ved sykdomsutbrudd. Forslaget til praksis kan etter det jeg forstår oppsummeres slik:
I overvåkningssonene nord og sør for PD-sonen vil praksis være at det treffes vedtak om rask utslakting og destruksjon av fisken ved første gangs påvisning av PD. Slike vedtak kan treffes etter PD-forskriften § 13 annet ledd. Innenfor PD-sonen vil slike vedtak også være aktuelle ved påvisning av PD med subtype SAV 3 nord for Hustadvika. Slikt vedtak kan treffes etter PD-forskriften § 11 første ledd. De kan også være aktuelle ved PD med subtype SAV 2 i området sør for Stadt. Da er det PD-forskriften § 11 andre ledd som gir hjemmel.
Saksbehandlingsmessig er slike utslaktingsvedtak utfordrende. Hensynet til smittespredning tilsier hurtige vedtak, og forvaltningsloven gir åpning for hurtig saksbehandling når det er påkrevet. På den annen side er dette sterkt inngripende vedtak og både PD-forskriften og forslaget til bekjempelsesplan setter krav til saksbehandlingen som innebærer at denne må ta en viss tid og at den må inneholde en forsvarlig dialog mellom Mattilsyn og oppdrettsselskap.
Det skal foreligge påvisning av PD – noe som etter PD-forskriften innebærer: «Påvisning av SAV med to uavhengige laboratoriemetoder som RT-PCR, serologi, dyrkning i cellekultur eller histopatologi.» Dette kan ta noe tid og vil ofte innebære at både Mattilsynet og oppdretter vil få et varsel om sykdommen før vilkårene for utslakting er oppfylt.
Alle de tre aktuelle hjemmelsbestemmelsene for vedtak om utslakting inneholder også vilkår som innebærer at det må foretas vurderinger etter at sykdommen er påvist. Både § 11 og § 13 annet ledd krever at det foretas en «vurdering av smittesituasjonen». Denne vurderingen må tas ut fra den konkrete situasjonen.
Det må også foretas konkrete vurderinger av alternativer til utslakt. Som et aktuelt alternativ omtaler bekjempelsesplanen flytting av fisken til områder innenfor PD-sonen.
I tillegg understreker bekjempelsesplanen særlig i forhold til utslaktingsvedtak i overvåkningssonene at det skal foretas mer omfattende vurderinger som også inkluderer oppdretterens situasjon. Selv om planen understreker disse vurderingene særlig knyttet til PD-forskriften § 13 annet ledd må de samme vurderingene foretas ved vedtak etter § 11.
På s. 24 i bekjempelsesplanen heter det:
«Det skal alltid gjøres en konkret individuell vurdering ved den aktuelle påvisningen, for å unngå at det fattes et inngripende vedtak uten at det er nødvendig.»
Og videre:
«I et vedtak om rask utslakting/destruksjon av anlegg skal det gå frem hvordan ulempene/kostnadene for den enkelte berørte aktør er vektet opp mot hensynet til de generelle næringsmessige og samfunnsmessige konsekvensene av en eventuell videre spredning i området (forholdsmessighetsvurdering).»
Slike vurderinger kan ikke foretas på en forsvarlig måte uten saklig dialog med den aktuelle oppdretteren for å få belyst den aktuelle situasjonen.
3.5 Lokale kontrollområdeforskrifter
Ved utbrudd av PD i områdene utenfor PD-sonen kan det være aktuelt å vedta lokale kontrollområdeforskrifter, slik det allerede er praksis for i området rett nord for dagens PD-sone. Slike kontrollområder kan etter PD-forskriften § 8 siste ledd etableres etter reglene i omsetnings- og sykdomsforskriften for akvatiske dyr § 40. Vurderingen av om Mattilsynet vil gjøre det vil skje helt uavhengig av om det vedtas utslakting eller ikke.
Kontrollområdene bygges opp på samme måte som ved ILA-utbrudd. I området der smittefaren fra utbruddet er størst etableres det en bekjempelsessone der den mest inngripende regelen er at ny fisk ikke kan settes ut før alle anleggene i sonen har hatt en felles brakkleggingsperiode. I tillegg etableres en større overvåkningssone der det gjelder særlige regler for å overvåke sykdomssituasjonen. Et forslag til mal for kontrollområdeforskrift er vedlagt forslaget til bekjempelsesplan.
Mattilsynet argumenterer i bekjempelsesplanen for at slike kontrollområdeforskrifter skal kunne vedtas uten høringer. Jeg synes ikke Mattilsynet begrunner en slikt standpunkt på en overbevisende måte. Kontrollområdeforskriften vil normalt inneholde regler som er sterkt inngripende for de oppdrettere som har anlegg inne i en bekjempelsessone, og som derfor må vente til alle anlegg i sonen er tømt før de kan sette ut ny fisk i anlegget. De må selvsagt ha anledning til å si sin mening før grensene for bekjempelsessonen blir fastlagt. Spørsmålet om hvor grensen skal gå vil være skjønnsmessig. Det dreier seg ikke kun om avstand til anlegget som har utbrudd av sykdom. Mattilsynet ønsker også å involvere det de kaller «brohodelokaliteter». Hvilke lokaliteter det er vil det sikkert ofte være faglig uenighet om og uansett vil grensene være avhengig av lokale forhold som oppdretterne kan belyse. De praktiske og økonomiske konsekvenser for de oppdretterne som ligger i relativt lang avstand for utbruddet vil også være relevant for den konkrete grensetrekkingen. Etter min oppfatning må det derfor foreligge svært gode grunner for at de involverte oppdretterne ikke skal høres i saksforberedelsen.
Mattilsynet viser særlig til at det kan være behov for å få på plass en kontrollområdeforskrift raskt. Jeg mener dette behovet må kunne løses ved at det om nødvendig treffes vedtak om båndlegging etter PD-forskriften § 8 i perioden mens forslag til forskrift behandles, eventuelt at man vedtar en midlertidig forskrift. Mattilsynet hevder videre at høring av malen for kontrollområdeforskrift kan kompensere for høring ved fastleggelse av den enkelte forskrift. Det er jeg helt uenig i. Høring av malen belyser ikke spørsmålene knyttet til innholdet i det enkelte kontrollområdet og grensene for dette. Det er derfor ingen saklig grunn til å la være å la de berørte oppdretterne uttale seg før den endelige kontrollområdeforskriften vedtas og grensene for bekjempelsessonen fastsettes.
